民事再审审查案件增多的原因及对策
张娜瑞
宁夏回族自治区高级人民法院
*高人民法院在《**次全国民商事再审查工作会议纪要》中对民事再审审查工作作了这样的界定：“民事再审审查工作是人民法院依法审查再审申请，确定再审事由是否成立，依法作出裁定的审判工作，是人民法院履行审判监督职能的重要内容，是保障当事人诉讼权利的法定手段，是启动民事再审程序的主要途径。”由此可见，民事再审审查程序是以当事人申请方式进入再审程序的前置程序，再审申请权是当事人的法定权利，只要当事人申请，法院即应立案。立案后经审查，如申请再审的理由成立，则裁定进入再审程序；如理由不能成立，则裁定驳回再审申请。近年来，法院受理的民事再审审查案件数量逐年升高，虽然对纠正错案发挥了一定的作用，但也给司法实践带来了一系列不利后果。本文拟通过对再审审查案件增多的原因及造成的不利后果进行分析，来检视我国的民事再审审查制度，提出相应的解决对策，以期能对改善现状有所帮助。
一、民事再审审查案件收结案情况——以宁夏法院为例
我国现行民事诉讼法**百九十九条规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审；当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，也可以向原审人民法院申请再审。当事人申请再审的，不停止判决、裁定的执行。”从该规定可以看出：**，只要当事人认为生效判决、裁定有错误，就可以申请再审；第二，再审审查案件的申请，原则上“上提一级”，即再审申请一般向原审法院的上一级法院提出，例外的两种情况下可以向原审法院提出。实践中，由于申请人通常认为作出生效判决的法院不太可能自我否定，申请再审亦不必缴纳诉讼费用，申请人普遍坚持要求上级法院审查。因此，中、高级人民法院甚至*高人民法院就承担着繁重的审查任务。
笔者以宁夏法院近7年来审理再审审查案件情况为例，对此类案件进行分析。
宁夏法院2012年～2018年度受理民事再审审查案件表(单位：件)[1]
从该表中可以看出，近年来，民事再审审查案件数量呈逐年上涨趋势，案件更多集中在高级法院，中级法院有不多的一部分，基层法院有极少数案件，有不少基层法院几乎没有申请再审案件。
我们再来看另一张统计表。
宁夏法院2012年～2018年度民事申请再审审查案件结案情况表(单位：件)
从该表中可以看出，在再审审查案件中，除了2012年进入再审程序的案件比例在21.1%以外，从2013年至2018年6月底期间，进入再审程序的案件比例大致在13%左右，绝大多数案件当事人的再审申请被驳回。在该13%的案件中，包含了当事人在再审审查期间达成调解协议从而进入再审程序的案件。也就是说，真正因为生效判决错误进入再审的，比例会更低一些。
既然真正进入再审程序的案件并不多，那为什么还有这么多的申请再审案件？我们有必要对其中的原因进行认真剖析。
二、造成现状的原因分析
笔者认为，目前大量申请再审案件涌入高级、*高人民法院，固然和法院近年来受理案件数量增多的大趋势有关，但从实践来看，更重要的是以下几个方面的原因。
(一)我国民事诉讼的司法理念存在偏差
在*高人民法院编写的《人民法院审判理念读本》中，有这样的表述：“在实体公正与程序公正的关系上，与西方国家片面追求程序正义不同，我国司法机关长期以来坚持‘以事实为根据，以法律为准绳’的司法原则，坚持实体公正与程序公正的合理兼顾。”[2]一直以来，我国再审审查制度设立的目的在于纠错，而该“错”更多时候强调的是事实没有查清。“以事实为依据，以法律为准绳”，被我们奉为司法工作的圭臬。从理论上讲，此处的“事实”应仅仅指法律事实，然而在实践中却往往被认为是客观事实，过于强调查清事实而在一定程度上忽视了程序。由于新的线索不断被发现，客观事实难以真正查清，导致一些案件在判决后一再被重审或改判，既使当事人之间的法律关系长期处于不稳定状态，又影响了法院的司法公信力。
在案件事实的认定上，无论是一审、二审或者再审案件的法官并没有亲历案件事实，判决所认定的事实只能是依据现有证据，同时依靠经验、逻辑等重构的事实，而不可能是已经发生的客观事实，客观事实到底是什么样，恐怕当事人自己也不知道，而只是以为自己知道。法律事实的认定过程从本质上讲是一种人类的认识活动，但由于过于追求客观真实，追求结果公正，使得民众对司法有着不合理的期待。这也是当事人为什么在两审终审以后，仍孜孜不倦地继续申请再审的一个重要原因所在。
*高人民法院2011年在《**次全国民事再审审查工作会议纪要》中确定的民事再审审查工作的指导思想为：平等保护原则、依法裁定原则、“调解优先、调判结合”原则。该指导思想确实为如何审理再审审查案件提供了指引，但并没有改变片面追求客观真实的现状。笔者认为，如果能够加上程序公正原则，会更为妥当一些。由于一方面真相只有上帝知道，事后往回重构的办案人员并不知道何谓真相，他唯一知道的只是根据当前证据材料/案件片段得出的*具有逻辑自洽性的、*具有说服力的案情；另一方面，在现代审判中，查明真相这一目的本也应从属于公正地解决冲突这一更根本的目的，更何况除了真相，诉讼中还有其他几乎同样重要的价值(如效率、秩序等)值得尊重和追求。从目前来看，似乎只有程序公正才可以较好地调和如上种种，进而达致一个相对的平衡，因此，如果能够加上程序公正原则，可能会更妥当一些。
(二)我国的法治传统因素
我国有着历史悠久的人治传统。我国古代的法家，虽然也讲以法治国，但“以法治国，举措而已矣”，与我们今天讲的依法治国截然不同。无论是法家主张的以法治国，还是儒家主张的以德治国和以礼治国，二者都是建立在小农经济基础之上，与我们今天所讲的市场经济下的依法治国相去甚远。
我国长久以来的人治社会中，君主是立法者，官员是执法者，而民众则受制于法。立法机关、立法程序、辩护制度等，都是不存在的，没有程序公正，也就不存在法治传统。这种法律文化和政治体制下，传统社会的中国民众，对法治并不了解，也不乐意诉讼。就算万不得已走上公堂，当事人追求正义也并不是依靠法律，而是将希望寄托在圣君、清官、侠客身上，这说明了信仰法律的理念并未深入民心。现今虽然基于人治的各项封建制度早已根除，但是几千年来的人治观念影响，则非一朝一夕所能去除的。如今的上访、信访现象，也是一种将希望寄托在清官身上的反映。“信官不信法，信访不信法，总是希望在更上一级官员那里改变对自己不利的审判结果。由于案件的当事人是双方的，一方的‘获得公平’就意味着另一方‘失去正义’，于是案件反反复复，没完没了。”[3]这也是在二审终审后当事人仍不停信访、申请再审的另一个重要原因所在。
(三)权利义务不对等，导致申请人滥用申请再审权
审判监督程序是一种补救程序，它是以牺牲法院公信力和审判行为的终局性为代价的。申请再审是法律赋予的权利，法律对此权利没有设定相对应的义务。不加任何制约的
权利，必然会造成这种权利的滥用。
根据民事诉讼法的相关规定，只要当事人申请再审，形式符合要求，法院即应当立案并进入审查程序。由于上提一级审查无任何风险，无需缴纳诉讼费用，无疑对当事人申请再审有鼓励之嫌，不少申请人甚至只是抱着试试看的心态递交再审申请，“有枣无枣打一杆”，大量的申请再审案件涌入高级法院甚至*高人民法院。因此有人称中国法院民商事案件事实上已进入三审终审制。而再审审查案件经过审查，真正符合再审条件的，相对较少，当事人付出的仅是时间成本，法院却不得不付出大量的人力、物力、财力来应对，导致有限的司法资源被浪费。
(四)其他纠纷解决方式未能充分发挥作用
笔者认为，作为国家审判机关，法院能够做到以及应该做到的也仅仅是依照法律规定审理案件，而非其他。诉讼仅仅是解决纠纷的一种方式而已，而不可能大包大揽解决所有的社会问题。我们常说，“司法是正义的*后一道防线”，但该*后一道防线一定不意味着是*正义或*坚固的防线，只能说，纠纷到了诉讼阶段，就该解决了。如果我们把所有的纠纷都集中到法院来解决，一则法院并没有这样的承载能力，二则势必给当事人带来大量精力的消耗。当一个社会成员，遇到纠纷**个想到的是到法院诉讼，而不是通过其他处理方式解决的时候，说明这个社会其他纠纷解决方式已经衰落或者不起作用了。
司法资源是极其有限的，而有限的资源应当“好钢用到刀刃上”，应当用于解决真正需要由司法来解决的问题，其他的纠纷，则通过行政手段、仲裁、调解等方式来解决。这可节约司法资源，也能使其他的纠纷解决方式获得发展空间，更重要的是，对当事人而言更有效率。
(五)部分裁判文书质量不高
法院的裁判文书不说理、裁判质量不高，一直以来饱受社会各界诟病。从上述统计数据可以看出，再审审查案件中进入再审程序的在13%左右，这是一个不小的比例，也在一定程度上反映了裁判的质量。就笔者所在部门审理的再审审查案件看，确实存在案件审理程序不当、证据采信不当、适用法律错误、文书说理不充分、制作粗糙等诸多问题。这固然与法院案件数量多、法官精力有限、未对案件精雕细琢有关，但案件多并不能成为不对案件认真负责的理由，反映了部分法官的业务素质能力、责任心等并没有达到合格法官的要求。如是，当事人不服生效判决申请再审则在情理之中了。
三、民事再审审查案件增多造成的不利后果
我国民事再审审查制度设立的初衷是好的，在实践中对纠正错案也起到了一定的积极作用，但也同时带来了诸多不利后果。
(一)增加当事人的讼累
申请再审的案件，一般都经历了一审、二审，而申请人对生效判决不服，又继续申请再审，双方当事人在终审判决生效后，仍需继续花费精力来应对再审审查案件，增加了讼累。
(二)“终审不终”，影响法院的裁判公信力
终审并不意味着一定就是正确结论，而仅仅意味着在法院体制内是*终的结果。英国威尔伯福斯大法官在一次判决中，强调了民事诉讼终局性所具有的价值，他说：“英国法，甚至我们可以确定地说，所有国家的法律制度，都强调这样一种根本的原则，它要求必须对公民提出或者重新提出纠纷的权利进行限制……对有争议的事实作出的任何决定都可能是不完美的(法律也承认这一点)：法律的目的是提供与人的易犯错误性相适应的*优和*安全的解决方法，并且一旦找到了这个解决方法，它就关闭了法律的大门。法律知道，并且我们也知道，有时新的证据会被发现，并且这也很可能会导致一个完全不同的结果，但是为了捍卫和平、确定性和安全的价值，它仍然不允许进行进一步的调查。有些人说，法律之所以这么做是因为它偏爱正义而不是真相。这也许是正确的，因为这些价值不可能总是一致的。法律会尽其可能减少这种差距，但是，在许多情形中，正义的确定性要比寻找真相的可能性更重要……在许多情况下，法律仍然坚持终局性的价值。为了使法律的终局性与正义相一致，我们必须采取一些安全措施。”[4]我国实行两审终审制，正常情况下，案件经过两级法院审理后，二审法院作出的裁判文书即发生法律效力，案件宣告终结。然而，在判决书生效以后，当事人又继续申请再审，生效裁判文书没有起到终局性的作用，法院的裁判并无公信力可言。而绝大多数再审审查案件并不能进入再审程序，当事人往往会因为诉讼耗时长，申请没有得到支持，心中的怨气不减反增，认为法院“官官相护”，对法院、法官会更加不满。如此恶性循环，形成了再审审查案件越来越多，法官越来越累，法院司法公信力越来越低的局面。
(三)造成司法资源的不合理利用，降低了诉讼的效率和效益
古老的“一事不再理”原则蕴含着对司法资源有效配置和有效利用的意味。从现代司法的角度看，司法资源包括司法中的人力、物力和时间等都是有限的，在同一个时期司法资源相对是定值，所以投入到再审审查中的资源越多，则投入到一审、二审等正常审级的资源就越少，正常审级的审判质量就会降低。从逻辑上讲，这又会导致再审更多的启动，如此恶性循环，使司法资源的利用出现了不必要的损耗，并导致司法的效率和效益在总体上降低。
四、解决我国民事再审审查案件增多所造成困境的因应对策
(一)学者观点
有学者和司法实务工作者建议我国应借鉴其他发达国家的做法，废除申诉制度(再审审查制度)，改现行的两审终审制为三审终审制。如，安徽省高级人民法院法官吴世琦认为，“省级以上法院应探索实行第三审程序。三审终审制的基本构建模式是指民事案件经过基层法院的审理，当事人不服可以上诉到中级法院，仍不服的可以上诉到高级法院，高级法院的判决为终审判决。疑难民事案件和有重大影响的民事案件由中级法院一审受理，高级法院和*高法院一般不直接受理一审案件。建立三审程序能够有效避免和克服两审终审制的缺陷和不足，使得整个司法结构在技术安排上更合理，从而优化二审程序并强化一审程序功能，有效减少司法错误，减少寻求再审的需要，从根本上增加司法权威，提高司法公信力，这也符合国际民事诉讼立法成例和我国法治建设的方向。”[5]而谢晖教授也认为，“我们应向我国台湾地区学习，实行三审终审制，甚至呢，我们还可以实行四审终审制。如果我们不相信我们的法官，不相信三审终审能达到正义，我们可以实行四审终审制，但是你必须废除申诉制度。”[6]
(二)笔者观点
虽然有许多发达国家实行三审终审制，且运行良好，但是，在一个国家被证明是良好的制度，未必在另一个国家也能良好运行，每个国家有不同的历史文化传统、国情现状。笔者认为，我国并不适合三审终审制，或者说，至少在目前来说是不适合的。一是更多审级并不一定就比一次审更接近真实，有时审级越多，老百姓的讼累越多。终审判决之所以是终审判决，并不是说它是恒正确的所以是终审的，仅仅是因为它是终审法院作出的所以它是正确的。二是就我国目前法院审理案件的现状来说，两审终审制下，案件数量之多，法院已经疲于应对，不敢想象三审终审下会是何种情形。
虽然我国的再审审查制度目前备受质疑，但是，作为我国民事诉讼法中一项独具特色的制度，从1991年写人民事诉讼法至今，历经数次修改，已经形成了一套相对完整的理论和运作方式，对纠正错案也发挥了重要的作用，尽管可能存在不完美之处，但人类历史中有哪一种制度又是完美无缺的呢？我国的再审审查制度并非是因为完美无瑕而存在，而是因为相比于没有再审审查制度，再审审查制度的存在对整个社会而言更为有利。因此，不能因为再审审查制度的不完美就要废除它，这非常不可取。在没有更好的制度取代之前，保留其规定实为明智之举。从时间的角度来看历史和文明的演进，人类都是在微弱的改变中逐渐前行的，任何一步到位的改革都是神话。因此，目前我们要做的是逐步来完善它。笔者认为，我们需要从以下几个方面来着手。
**，重塑民事再审审查制度的指导思想、原则，树立新理念。
重新定位民事再审审查制度的指导思想，在平等保护原则、依法裁定原则、“调解优先、调判结合”原则的基础上，增加程序公正原则。
我国民事再审审查程序强调只要当事人认为生效裁判有错误就可以申请再审，法院就必须进行立案审查。再审审查案件的无条件立案，不仅造成程序上的浪费，也无益于保护当事人的利益，它使得当事人之间的权利义务始终处在不确定状态。美国前联邦*高法院大法官威廉·道格拉斯曾说过：“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的主要区别。”正当程序，保障了诉讼过程中的公平，用看得见的方式来实现正义。正如美国法律哲学家博登海默所指出的：“一个法律制度若要恰当地完成其职能，就不仅要力求实现正义，而且还须致力于创造秩序。”[7]此处的“创造秩序”指的就是程序。公开透明的诉讼程序能够让当事人亲身体验到正义，也能使其他人感受到公正。因此，笔者认为，法官的审判只要严格按照法律规定的程序进行，判决的结果确信真实，该裁判就应当被认为是正确的。
针对由于审判理念的偏差导致当事人对法院有不合理要求的问题，笔者认为，可以通过以下方式解决：在一审立案之时即明确告知法院的能与不能，让当事人合理合法诉讼。如：1.关于法官的地位。在诉讼中法官只能处于中立地位，法官只能根据双方的举证和陈述居中裁判，不能代替任何一方举证。2.关于事实的认定。法官没有经历案件事实，只能根据现有证据去重构、认定事实，而并不能完全还原事实，法院认定的事实并不等同于客观事实。3.关于诉讼的风险。当事人从事民事活动就要承担自身选择所带来的风险，如对方不诚信、自己不熟悉规则等造成的损失，同时，还要面对即便胜诉却无法执行的风险，如果对方没有履行能力，很可能赢了官司却拿不到钱。这些，法院都是无能为力的。因此，我们应当“在全社会培育一种关于司法的冷静、理性、克制且谦抑之观念：它只是审判机关，因此它能做的非常有限，它并不追求神所知道的正义，因此很可能无法通过法院得到这种正义”[8]
第二，培养公民的法治观念。
建设社会主义法治国家，是我国全面推进依法治国的总目标。由于我国几千年来人治传统的影响，公民没有学习法律、相信法律、遵守法律、维护法律尊严的习惯，这就要求我们从文化的层面去培养国民遵法守法信法的心理、信仰。这不仅需要法院的努力，通过每一起案件的审判发挥对公众的引导作用，也更需要全社会尤其是政府各方面的努力，让法治观念深入人心。“只有共同体在内心真正拥有对法律或法治的依赖和认同的情感，才会在日常生活实践中真正需要、评判、审视和检验法治，并通过法治检视、内省自己的观念和行为实践是否符合法治的标准，才会自觉地、主动地参与法律相关的实践活动，真正将法治内化为人们内心的信仰。”[9]法治要求按规则办事，来降低社会交易成本，助益社会长期的稳定性。只有法治观念深入人心，真正得到民众的认同，人们才会在如下情形中也能够尊重法院的生效判决：即使判决结果不是我想要的，但只要是遵从法律规定的程序作出的，我也认可。
第三，对当事人再审申请权进行规制。
1.对于缺乏诉的利益，诉讼目的不具有正当性，有违诚实信用原则的再审申请人，列入诚信黑名单，计入征信系统，使其不敢、不能滥用诉权。当然，应严格限定对此规定的适用条件。2.建议对《诉讼费交纳办法》进行修改，增加规定申请再审案件预交费制度，对申请再审被驳回的案件，申请再审人预交的诉讼费不予退回，对裁定再审的案件根据再审审理结果以败诉方承担诉讼费的原则确定诉讼费的承担，促使当事人理性行使申请再审权。再审审查案件不收费导致部分当事人申请再审较为随意，是当事人非理性行使申请再审权的重要原因，浪费了大量司法资源，大大加重了被申请人的负担，同时损害判决的既判力和司法的权威性。
第四，充分发挥其他矛盾化解方式的作用。
在一个运行良好的社会里，纠纷的化解应该是多种方式并存的，当事人可以根据自身的需要来选择*优的解决方式。诉讼只是纠纷解决的一种方式而已，且是化解矛盾的底线，但司法无法解决所有的矛盾，更多的社会矛盾需要依靠调解、仲裁、行政等方式解决。2015年12月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，*高人民法院2016年6月28日下发了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，体现了在司法资源与司法能力无法满足纠纷解决和社会治理实际需要的情况下，国家对纠纷解决机制的新探索、新思路。这一顶层设计出发点很好，需要国家、社会各方面的共同努力来实现预期目标，任重而道远。
第五，提髙法院的案件质量。
案件质量的提高，首先需要加强裁判文书的说理，使裁判文书具有说服力。法律格言有云：“一个合法的判决必须明示判决理由。”它告诉我们，法官应当对其针对公民的诉求作出这样的而非其他的结论作出合理的论述，即要以理服人，让当事人对裁判文书信服。裁判文书的质量对于司法公信力的提升具有至关重要的作用。无论是什么理由，粗制滥造的裁判文书都是法官对其职业的亵渎。我们目前的很多裁判文书说理不够充分，不能让当事人特别是败诉一方心服口服，而这往往导致当事人在二审终审判决作出后就继续申请再审。
裁判文书何以必须说理？周赞教授提出，“如果在司法决策过程中，关于事实的认定真的可以达致‘客观’‘确实、充分’的‘事实真相’，而关于法律的适用也确实可能达致‘准确’‘正确’——申言之，如果司法决策真的可以达致像自然科学中那样客观、准确，那么，说理就是不必要的，因为正如自然科学的真相我们只需要解释而确实不必要说理一样，此种意义上的司法结论当然同样不必说理。但问题的关键恰恰是，司法过程中无论是事实的认定还是法律的适用，都从来不可能达致‘客观’‘准确’或者‘正确’，而只能是合理程度或说服力大小的不同”。因此，法官唯有加强裁判文书的说理，真心实意把具体案子办好，通过自身的专业活动，让当事人信服，从而为法院赢得公信力。[10]相比较体制、立法等需要解决的问题而言，加强文书的说理或许是唯一能够为法院所掌控并且很可能也是*有效的提升司法公信力的进路。
司法的公正不仅寄托于审判的独立上，而且还必须建立在法官的高素质之上。裁判文书的说理需要由法官来完成，而说理水平的提高，有赖于加大对法官的培训力度。目前法院案件数量日益增多，法官疲于应对，几乎没有时间和精力去学习新知识，多数情况下是在“吃老本”。然而，“磨刀不误砍柴工”，在法院的公信力不高、绝大多数裁判文书说理不够充分的情况下，加大对法官的培训，尤其是对法学理论的学习和提高裁判文书说理水平的培训，就显得尤为重要。
注释
1 本文表中数据系从宁夏高级法院审判管理系统中调取。
2 *高人民法院编写组:《人民法院审判理念读本》, 人民法院出版社2011年版, 第17页。
3 崔永东等著:《中国传统司法文化研究》, 人民出版社2017年版, 第42页。
4 [美]阿蒂亚、萨默斯:《英美法中的形式与实质——法律推理、法律理论和法律制度的比较研究》, 王笑红等译, 中国政法大学出版社2005年版, 第179~180页。
5 吴世琦:“民事申请再审上提一级审查对再审管辖制度的影响及对策”, 载《法律适用》2009年第12期。
6 谢晖:《沟通理性与法治》, 厦门大学出版社2011年版, 第113页。
7 [美]E·博登海默:《法理学——法律哲学与法律方法》, 邓正来译, 中国政法大学出版社2004年版, 第330页。
8 周赟:《司法决策的过程——现实主义进路的解说》, 清华大学出版社2015年版, 第248页。
9 汪岳:“法治信仰社会化:一个长期而艰难的过程”, 载《社会科学研究》2016年第5期。
10 周赟:《司法决策的过程——现实主义进路的解说》, 清华大学出版社2015年版, 第244页。
